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電子煙監管倒計時:風往何處吹?

  2019年,電子煙行業奏響了冰與火之歌。

  從15年前的如煙開始,電子煙發展歷經沉浮,而近年來發展的勢頭甚是生猛,今年以來更是迎來井噴。據相關調查顯示,今年上半年,國內新增電子煙企業超過2000家,投資案例達到35筆,融資總規模超10億元。

  悅刻、福祿、小野、山嵐等電子煙品牌層出不窮,讓人眼花繚亂,這其中的創業者既有技術派,也有網紅達人,既有中國乃至世界500強從業經驗的大咖,也不乏連續創業者。創業者們魚貫而入,電子煙也成為了炙手可熱的“黃金賽道”。

  物極必有妖。

  風頭正盛的電子煙,迎面卻是一盆冷水,即至今仍無定論的“電子煙是否安全”的問題陸續浮出水面。自從今年8月份,美國爆發首例電子煙疑似致死事件以來,同類案例迅速攀升。隨之而來的不僅是惶恐,還有監管的聲音,截至目前,美國部分州、印度、韓國等官方先后旗幟鮮明地宣布禁售電子煙。而國內的情況如何呢?

  今年7月22日,國家衛生健康委員會規劃司司長毛安全在新聞發布會上透露,有關部門正在對電子煙行業進行監管研究,相關政策預計10月份推出。眼看10月份已進入尾聲,對于電子煙監管的靴子仍未落地。

  不過,深圳從10月1日起新版《深圳經濟特區控制吸煙條例》正式實施,并開出了首張電子煙罰單。不僅深圳,在杭州、長沙等城市也將電子煙納入控煙條例之內。顯然,這其中傳遞著一個信號——電子煙監管政策的腳步聲更近了。

  毫無疑問,政策因素是決定電子煙“命運”的關鍵因素,監管的到來將是電子煙行業發展的一道分水嶺。在電子煙監管逐步靠近時,風該往何處吹?

  風聲正緊

  今年8月,美國聯邦疾病防治中心的一則聲明,讓電子煙陷入輿論漩渦。該聲明報道了一位死者,入院治療之前劇烈咳嗽、胸悶氣短;研究機構認為該患者的死亡和生前吸食電子煙有關。一位美國官員透露,該州至少還有22名患者使用電子煙后出現嘔吐、腹瀉的狀況。

  這是全美第一例電子煙疑似致死案例,一定程度上,也掀起了全球電子煙監管的風暴。

  輿論爆發之后,特朗普緊急和美國衛生與公眾服務部以及FDA(食品藥品監督管理局)主管會談,討論電子煙帶來的健康威脅問題。會談后結束后,特朗普對記者表示,自己將呼吁禁售美國市場上所有非傳統煙草口味的電子煙。

  美國白宮對電子煙的態度一石激起千層浪,迅速引起連鎖反應。

  9月中旬,全美最大零售商沃爾瑪、連鎖超市巨頭克羅格、美國最大連鎖藥店運營商沃爾格林紛紛宣布停售電子煙;同時,美國哥倫比亞廣播公司、維亞康姆公司和CNN的母公司華納媒體也宣布將不再播放電子香煙廣告。

  美國官方對電子煙的態度,似乎旗幟鮮明,傳導而來的是,電子煙行業何去何從的拷問。

  印度財政部長西塔拉曼宣布稱:印度將全面禁止電子煙的生產、進出口、銷售及廣告等相關業務,這項禁令不直接適用于吸電子煙的行為,但它意味著印度電子煙使用者將不能合法購買相關產品。

  韓國政府發表《液態電子煙安全管理對策》,建議停止使用液態電子煙,僅在三天后,占電子煙流通網70%的便利店業界決定,暫時停止銷售液態電子煙。

  據成都商報9月報道,目前世界上有189個國家和地區出臺電子煙的管控措施,日本、加拿大、新加坡、新西蘭、泰國等全面或部分禁止電子煙。

  在全球明令禁止電子煙的狂潮下,國內電子煙監管政策的出臺顯得異常急迫。

  實際上,在2017年,我國政府已經將加熱不燃燒型電子煙納入傳統煙草序列進行管制,但對霧化型電子煙沒有采取一刀切的態度,而是采取了“讓子彈飛一會”的政策趨勢。

  因此,需要說明的是,市面上與傳統煙草有別的煙草新物種主要有加熱不燃燒煙草制品、電子煙(VAPE),新物種之所以新,在于既能夠達到尼古丁成癮的預期,還具備不燃燒、基本無焦油的特征。由于加熱不燃燒煙草制品被列入“煙草”的監管范圍,本文主要討論的是電子煙(VAPE)。

  今年6月,國家標準化管理委員會官方網站顯示,霧化型電子煙強制性國家標準的項目進度已經進入“正在批準”階段。按照審批流程,國內電子煙的國家標準將在今年內正式發布。

  7月,國家衛生健康委員會規劃司司長毛安全在新聞發布會上透露,有關部門正在對電子煙行業進行監管研究,相關政策預計10月份推出。

  在國家標準落地的前夕,我國不少地方政府已經對電子煙亮明了態度,杭州、深圳、長沙等地都將電子煙納入控煙范圍,率先實現行為層面的規定。

  10月,央視新聞再次點名電子煙,進一步指明我國對于電子煙缺生產乏明確的行業標準和監管機制,因此導致部分不良商家為了追求短期利潤打著各種擦邊球誤導消費者。國家煙草質量監督檢驗中心主任胡清源在采訪中表示,從整個世界范圍之內對電子煙都在陸陸續續采取一些監管措施來看,中國也同樣應該進一步加大對電子煙的監管力度。

  由此可見,我國電子煙的監管信號也越來越強了。對于曾經“擱置爭議”野蠻生長的電子煙行業,也到了“收緊口袋”,帶著鐐銬跳舞的時候了。

  沒有規矩不成方圓

  實際上,監管與行業的發展如影隨形。

  2005年,世界衛生組織生效的《煙草控制框架公約》以原材料為煙葉來界定是否屬于煙草制品。因而采用尼古丁鹽的電子煙,成為了漏網之魚,隨即迎來蓬勃發展時刻。

  一直到2010年以前,FDA(美國藥監局) 建議將電子煙當做藥物管理,并一度嚴禁從制造商進口、銷售電子煙。為此,電子煙的廠商將FDA告到美國聯邦法院,2012年下半年判定FDA敗訴。法院認定電子煙屬于煙草產品而非醫藥類產品,美國FDA最初想通過以藥物輸送設備的方式對電子煙進行監管的夢破滅。

  自此,美國電子煙市場被迅速打開,據了解,高峰時期,美國電子煙實體店高達18000多家;電視、Facebook等大眾媒介,成為了電子煙傳播的肥沃土壤。

  數據顯示,2013—2014年間,電子煙廣告費上漲了52%;2015年間美國超過80%的未成年人都會通過廣告的形式接觸電子煙。

  電子煙最初的發展都是由于抓住了政策的窗口期,迅速實現擴張;但這只是表面繁榮,政策對其的桎梏作用依然立竿見影。

  蓬勃發展近10年的電子煙,第一次剎車的節點來自世界衛生組織的“干預”。

  2016年,世界衛生組織臨時發布《電子尼古丁傳送系統和電子非尼古丁傳送系統》的報告,報告中認為電子煙仍然存在健康風險,建議法律禁止在室內空間使用電子煙, 或至少在不允許吸煙的地方禁止使用電子煙;全球100多個國家在印度新德里參與締約,這也成為了后來多個國家對于電子煙立法的參考依據之一。

  同一時期,美國正式將電子煙納入監管范圍。

  2016年,美國食品藥品監督管理局(FDA)要求將電子煙產品作為煙草產品進行監管,監管電子煙的制造、進口、包裝、標簽、廣告、促銷、銷售和分銷,而且將電子煙納入PMTA標準,該標準為煙草產品市場準入申請。

  或許作為對世界衛生組織的響應,2017年我國將加熱不燃燒型電子煙納入煙草范圍內,嚴格限制其生產流通。

  不難發現,監管的癥結在于如何界定電子煙。那么要理順這一立法邏輯,必須對一個問題有確定性的答案——電子煙是否安全。

  關于電子煙的危害,至今在全球范圍內均沒有明確的,一致性的判定。

  比如,去年2月,英國衛生署提交了一份完整的報告,這份報告的執筆者主要包括倫敦國王學院、倫敦大學、英國煙草和酒精研究中心等單位。報告顯示,電子煙比傳統香煙少了95%的傷害,而且每年幫助兩萬名吸煙者戒煙。于是英國衛生部率先為電子煙站臺,鼓勵吸煙者改抽電子煙。

  比如,今年10月,美國紐約大學環境醫學系臺裔教授湯猛雄研究發現,含有尼古丁的電子煙煙霧會損壞動物肺部及膀胱的基因,抑制細胞修復功能,加速癌化。不過,這一發現是在實驗的條件下完成的,實驗鼠54周內接觸到的煙霧量,相當于成年人定期抽電子煙3到6年的量。而在現實環境中,不會出現如此高的煙霧濃度,也不會有人連續如此長時間處于煙霧中。

  從技術方面講,傳統香煙在燃燒過程中會產生焦油、苯等70多種致癌物;而電子煙在保留尼古丁的基礎上,通過霧化、加熱不燃燒手段,可以大大減少致癌物,電子煙其中添加的香料等物質也是符合食品添加標準,所以在理論上電子煙比傳統香煙更安全。

  抽還是不抽,這是個問題。

  因此,美國FDA給電子煙公司留下了喘息機會,將PMTA的申請遞交截止時間延長至2022年8月,在此之前允許其繼續銷售沒有通過PMTA的產品。我國對于霧化型電子煙也采取觀望態度。

  但各國對于電子煙的政策保留,又導致未成年人吸煙率上升、安全事故頻發等一系列麻煩,所以今年電子煙在政策上再度面臨縮緊的趨勢。

  6月,世界衛生組織發布了一項報告,報告稱,電子煙可以幫助煙民戒煙的說法缺乏“足夠證據”“在多數銷售電子煙的國家,大多數電子煙的使用者同時消費煙草制品,對減少健康風險作用不大或無效”。同時呼吁各國政府不要輕信煙草企業對于電子煙產品的宣傳,應該加強對電子煙的監管。

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